44. gr. stjórnarskrárinnar: „Ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi.“
Fyrir fáeinum dögum kom út eftir mig bókin „Mín eigin lög“, sem fjallar um þau ákvæði stjórnarskrár sem segja fyrir um málsmeðferð frumvarpa á Alþingi. Bókinni var dreift til þingmanna daginn áður en búvörulagabreytingin var samþykkt.
Í bókinni kemur fram að nefnd ákvæði stjórnarskrár eru teygð og toguð á Alþingi og framkvæmd þeirra við lagagerð er ekki í takti við vilja Alþingis á árinu 1867, þegar þessi ákvæði voru rædd og samþykkt fyrir Íslands hönd, eða vilja Rigsdagen 1848-1849 þegar þau voru upphaflega samin.
Í bókinni eru gerðar ótal athugasemdir, en fagleg umræða hennar bendir til lagasniðgöngu Alþingis við lagagerð.
Hér verða flestar þessara athugasemda ekki ræddar – kannski síðar – en aðeins minnst á eigindarkröfuna, sem er samheiti yfir hinar efnislegu kröfur, sem ákvæðið um þrjár umræður gerir.
Efnislegar kröfur
Alþingi hefur ekki það ég best veit sett þessar efnislegu kröfur fram skriflega, en Bjarni Benediktsson sagði í „Deildir Alþingis“ árið 1938 að ekki mætti gerbreyta frumvarpi við þinglega meðferð þess. Enda þótt Alþingi hafi ekki ritaðar reglur eru efnislegar kröfur engu að síður í fullu gildi – þingið getur ekki vikist undan form- og efniskröfum ákvæðisins um þrjár umræður.
Líta má til Danmerkur, enda meginmarkmið Alþingis á þinginu 1867 og með ályktunartillögum um stjórnarskrá frá þingunum 1867, 1869, 1871 og 1873 að tryggja að gæði lagasetningar á Alþingi yrðu ekki lakari en í Danmörku. Þess vegna voru ákvæði dönsku stjórnarskrárinnar í þessu efni tekin orðrétt upp. Eðlilegt er að miða við hinar skriflegu dönsku kröfur sem standa á nákvæmlega sama stjórnarskrárgrunni og hinar óskrifuðu reglur Alþingis.
Efniskröfur danska þingsins eru raktar í sjö liðum á bls. 105-106 í nefndri bók, en þær þrjár spurningar sem skipta okkur mestu máli eru eftirfarandi:
Til hverra taka lögin?
„Stendur til að reglusetningin taki til annars hóps í samfélaginu en frumvarpið gerði ráð fyrir?“
Með frumvarpinu til breytinga á búvörulögum átti að breyta stöðu frumframleiðenda, þ.e. bænda. Það kom ekki bara skýrt fram í frumvarpinu og greinargerð þess, heldur líka í framsöguræðu ráðherra. Með breytingartillögunni tekur frumvarpið hins vegar einnig til afurðastöðva sem eru allt annar hópur – og sem starfar á öðrum forsendum. Þannig vill til að formaður atvinnuveganefndar talaði við fyrstu umræðu um ólíkar nálganir gagnvart þessum tveimur hópum og var að verja að frumvarpið tæki aðeins til frumframleiðenda. Hann sagði: „… hlutirnir eru með öðrum hætti … þar sem menn hafa þessi framleiðslufélög, [þá erum við] að tala um miklu víðara samhengi.“
Það er því ljóst að breytingartillagan tekur til annars og nýs hóps miðað við frumvarpið og stenst ekki þessa efniskröfu.
Markmið
„Hefur breytingartillaga sömu markmið og felast í frumvarpinu?“
Í greinargerðinni með frumvarpinu var mælt fyrir um „… heimildir frumframleiðenda … til að eiga með sér samstarf til að vinna að hagsmunamálum …“. Þetta skýrði ráðherra í framsöguræðu með þeim orðum að nú sé „… framleiðendum búvara óheimilt að nýta samstöðu til kjarabóta …“ en með frumvarpinu sé verið að tryggja samstöðurétt bænda, hliðstætt og er hjá launafólki.
Með breytingartillögunni eru frumvarpinu hins vegar sett önnur markmið, því nú á að „… styðja við endurskipulagningu og hagræðingu í slátrun og kjötvinnslu.“
Þannig breytist markmiðið frá heimild til samstarfs bænda að hagsmunamálum í hagræðingu hjá afurðastöðvum. Hér hefur markmiðum verið gerbreytt.
Heildstæð kerfisgerð
„Er breytingartillagan í samræmi við hina heildstæðu kerfisgerð sem frumvarpið sagði fyrir um?“
Frumvarpið gerði ráð fyrir þeim ytri ramma að samkeppnislög giltu almennt við kjötframleiðslu, en féllu niður við hinar tilgreindu undantekningaraðstæður, að reglusetningin væri í samræmi við hliðstæðar reglur í nágrannaríkjunum og að hún mætti kröfum ESB. Breytingartillagan víkur hins vegar samkeppnislögum til hliðar sem aðalreglu í kjötframleiðslu. Það er mikil breyting, en samkeppnislög eru meginlög um atvinnu- og viðskiptastarfsemi í íslenskum rétti og evrópskum.
Samkvæmt gögnum málsins virðist regluaflétting afurðastöðva einnig ganga mikið lengra en gert er í nágrannaríkjunum og í Evrópu, þar sem aflétting samkeppnisreglna er sögð takmarkast við bændur. Hinni heildstæðu kerfisgerð hefur því verið gerbreytt.
Ekki þarf að lesa frumvarpið og lögin tvisvar til að átta sig á að um gerólíka reglusetningu – og allt annan texta – er að ræða; lögin taka til annars hóps en frumvarpið, þau hafa önnur markmið og byggja á öðrum meginforsendum.
Dómstólar geta dæmt um gildi laga á grundvelli málsmeðferðar og eftir atvikum ógilt þau. Það hefur ekki gerst hér á landi, en Hæstiréttur Danmerkur hefur dæmt um málsmeðferð Folketinget. Spennandi væri að fulltrúar íslensks almennings létu reyna á þetta – búvörulagabreytingin virðist kjörið prófmál.
Formreglur, svo sem reglan um þrjár umræður, eiga að tryggja að efnislegum kröfum sé mætt.