Facebook-færsla.
Á síðustu dögum hafa tekist á sjónarmið um réttindi minnihluta í þingræðinu. Á ekki að eiga samtal við minnihlutann, á ekki að semja við minnihlutann, er það ekki einkenni þroskaðs lýðræðis? Jú, jú. Hins vegar takmarkast réttindi minnihlutans við að berjast með rökum. Þegar farið er að berjast með ofbeldi (á götum úti eða með málþófi í þingsölum) þá hefur minnihlutinn farið yfir hina ósýnilegu línu eðlilegra baráttuaðferða. Og enda þótt margir róttæklingar tali um réttmæti borgaralegrar óhlýðni, þá á hún ekki við á þjóðþingi í þroskuðu vestrænu lýðræði.
[Viðvörun: Hér er á ferðinni lengri stöðufærsla um störf Alþingis og málþóf.]
Byrjum á að taka útúrdúr um hlutverk málstofunnar í málsmeðferðinni. Meginhlutverk málstofunnar er að láta meirihlutann og minnihlutann leggja fram fyrir almenning sjónarmið sín með og á móti frumvarpi. Ræður í málstofunni, einkum framsöguræða nefndarformannsins, verða lögskýringagögn fyrir lögmenn og dómstóla. Ef ekki eru fluttar ræður við umræður – sem oft gerist, einkum við þriðju umræðu og þegar þingið er að flýta sér að vori – sitja lögmenn og dómstólar með rýrari lögskýringargögn en ella væri (hafa texta laganna, nefndarálit sem er mismunandi nákvæmt og greinargerðina með frumvarpinu). Málstofan opnar sjónarmiðin í þinginu fyrir þjóðinni.
Í málstofunni fer fram leiksýning, rakin eru sjónarmið sem fram komu í nefndarstarfinu, oft á dramatískan og leikrænan hátt. Skilmingar og barátta ólíkra sjónarmiða er mögnuð upp til að gleðja fylgismenn flokkanna, oft frekar en að mönnum sé mikið niðri fyrir. Umræðan er stundum skemmtileg. Munum að á meðalþingi fylgja sameiginlegt nefndarálit 70-80% frumvarpa sem þýðir að flestir eru sammála um þau mál og er þá um að ræða óumdeild framfaramál.
Þrátt fyrir framansagt um að störf þingsins fari fram í nefndunum og málstofan endurómi þau geta áður óræddar hugmyndir komið fram í málstofunni, einkum við fyrstu umræðu – og flytjast þær þá inn í nefndina með frumvarpinu. Munum að hugmyndir um lausnir á málum og sjónarmið berast þinginu ekki síður frá samfélaginu en frá umræðu í þingdeildinni. Nefndirnar leggja svo fram álit sín og breytingartillögur við aðra umræðu, en sjaldnar við þriðju umræðu og þá einkum ef ný sjónarmið hafa komið fram sem hafa kallað á nefndarstarf milli annarrar og þriðju umræðu.
Í nágrannaþingunum flytur jafnan einn fulltrúi hvers flokks ræðu um frumvörp í málstofunni. Það er talsmaður flokksins í viðkomandi málaflokki, gjarnan nefndarmaður. Oft er samið um ræðutíma, framsöguræða nefndarformannsins fær mestan tíma, en ræður hinna nefndarmanna minni. Í danska þinginu er að jafnaði talað í 2,9 klst. um frumvörp sem verða að lögum, samanlagt í öllum þremur umræðunum. Sambærileg tala og frá sama þingi, 2023-2024, á Alþingi er 3,85 klst. Ástæða er til að ætla að meðaltalið sýni nokkurn veginn hvaða athygli flest frumvörpin fá í Danmörku. Á Alþingi hefur hins vegar viljað brenna við að sum frumvörp fái óhóflega athygli í málstofunni og önnur litla sem enga, en að vori og undir jól er samið um þinglok þegar allt stefnir í tímaþröng – og þá fer stundum gusa af frumvörpum í gegn án þess að almenningi, lögmönnum og dómstólum sé gerð almennileg grein fyrir sjónarmiðum þingsins í málinu.
Þá komum við að málþófi. Enda þótt ræður í málstofunni geti verið frumlegar og skapandi þá eru þær oftast endurómur frá nefndarstarfinu eins og þegar er sagt – nema helst við fyrstu umræðu. Þingmenn gefa oft þá mynd að frumvörp séu raunverulega tekin til efnislegrar umræðu í málstofunni – og það er ekki rangt, en meira rangt en rétt. Þeir láta eins og belgingur í málstofunni sýni myndugleika þeirra, meðan fyrirtökur nefnda, umsagnir aðila úti í þjóðfélaginu, samráð við ráðuneyti og stofnanir og lögfræðileg sjónarmið ráðuneyta og starfsmanna nefndasviðs Alþingis – hér er ég að tala um hvað einkennir störf nefnda – skipta meginmáli í breytingum Alþingis á frumvörpum. Þá má kannski skjóta inn að breytingar Alþingis á frumvörpum hafa farið minnkandi og eru um 4% í texta á EES-reglum, um 5% á stjórnarfrumvörpum en mikið meiri á þingmannafrumvörpum (sem leyft er að fara í gegn að vori gegn því að meirihlutinn setji í þau puttana). Það eru stjórnarandstöðuþingmenn sem leggja fram þingmannamál, meirihlutinn stendur að baki stjórnarfrumvörpum og afgreiðir þau í þingflokkum, en flytur sjaldnast eigin mál.
En við ætluðum að tala um málþóf. Í störfum þjóðþinga er málþóf aðskotahlutur sem á ekki rétt á sér, þótt það skjóti víða upp kollinum sem baráttuaðferð minnihluta. Það brýtur í bága við hlutverk málstofunnar og getur ekki verið lögskýringagögn. Málþóf er mjög eyðileggjandi afl, því það spillir mikilvægustu auðlind þingsins, sem er tíminn. Þannig á málþóf mikinn þátt í því að meirihluti frumvarpa sem verða að lögum á Alþingi fá óviðunandi athygli.
Ég hef skrifað bækur, fræðigreinar og almennar greinar um störf Alþingis, ekki síst um frjálsræði/festu í þingstörfum. Ég tel að frjálsræði í störfum þess sé svo mikið að það veiki vandaða lagasetningu og það sé hluti skýringar á því af hverju breyta þarf nýjum lögum jafn mikið og raun ber vitni (sem er óþekkt í nágrannaþingunum). Sem dæmi um frjálsræðið má nefna efni breytingartillagna. Þar sem þær koma ekki fram fyrr en við aðra umræðu (nema þær hafi verið boðaðar munnlega í málstofunni við þá fyrstu), stundum við þá þriðju, þá fá þær nánast aldrei þrjár umræður. Það er í lagi ef breytingartillögurnar eru um sama efni og frumvarpið. En með dómi sínum um búvörulagabreytinguna heimilaði Hæstiréttur á liðnu vori Alþingi að setja inn í frumvörp ákvæði annars efnis en er í upphaflega frumvarpinu. Það gefur þinginu mikið frjálsræði – og er sá dómur það síðasta sem Alþingi þurfti á að halda.
Dómurinn þýðir að minnihlutinn getur rætt um – að einhverju leyti – annað mál en frumvarpið er um. Minnihlutinn getur þá nánast rætt út og suður við öll tilefni. Sá möguleiki getur stórskemmt nefndastarf og umræðuna í málstofunni, nema því ákveðnari reglur gildi um umræður og störf – sem svo sannarlega er ekki á Alþingi. Það að geta talað um annað efni en frumvarp er um opnar nýjar víddir í möguleikum málþófs. Þingmenn geta þó ekki alveg rætt um heima og geima – heldur kannski meira um málefni sem tengja má með einhverju móti frumvarpinu og frumvarpið gefur þeim hugrenningatengsl um. Ef þetta er svona – sem það er – má spyrja hvað sé málþóf og hvað ekki. Hvernig á að mæla málþóf?
Áður en við tölum um mælingar á málþófi skulum við aðeins ræða um skemmdarverk í nefndarstarfi. Jafnan eru ekki unnin skemmdarverk í nefndarstarfi, þau störf fara fram fyrir luktum dyrum og kjósendurnir sjá ekki að allir vinna saman – og samskipti eru jafnan vinsamleg og málefnaleg. Á þessu er þó ein undantekning. Það eru tvö síðustu þing Jóhönnu-stjórnarinnar. Mælingar sýna að sameiginleg nefndarálit fóru þá niður úr að vera í 70-80% frumvarpa í meðalári í um 40%. Stjórnarandstaðan á þessum árum var mjög hörð. Mælingar á málþófi sýndu ekki mikla breytingu, en heldur til aukningar, en harkan náði langt út fyrir málstofuna. Mjög alvarlegt verður að teljast ef nefndarstarf getur ekki farið fram í friði. Vönduð málsmeðferð hvílir á því og strangt tekið á að vera tekið tillit til sjónarmiða minnihlutans í breytingartillögum. Pólitík snýst nú einu sinni um málamiðlanir – en báðir aðilar þurfa þá að geta samið.
Mælingar á málþófi. Hér áður fyrr var oftast miðað við heildarræðutíma í málstofunni fyrir hvert þing. Hann var hátt í tvöfaldur miðað við hin norrænu þingin um það leyti sem Alþingi fór í eina málstofu (1991), var kannski 800 klst. á móti 400 í Danmörku. Smám saman hefur dregið úr málþófi og raunar með vaxandi hraða, einkum á tímum ríkisstjórnar Katrínar Jakobsdóttur (þegar segja má að stjórnarandstaðan hafi að hluta til verið innan meirihlutans sjálfs). Þingárið 2023-2024 var heildrræðutími á Alþingi liðlega 400 klst., en frumvörp voru líka fá, hin ósamstæða ríkisstjórn náði ekki saman um mörg frumvörp. Önnur mælieining er að mæla ræðutíma pr. frumvarp sem verður að lögum. Þá aðferð hef ég notað. En hún hefur þann ágalla að meðaltal segir lítið af því að umræðutími um frumvörp er svo breytilegur. Meðalhiti á vatni í fótabaði, sem kannski er bærilegur, segir ekki mikið ef annar fóturinn er í sjóðheitu en hinn á íshöngli. Þriðja aðferðin er að mæla hversu margar ræður eru fluttar og hvað þær eru að meðaltali langar. Stuttar og margar ræður benda til málþófs og að margar óundirbúnar ræður hafi verið fluttar. Fjórða aðferðin er mæling á hvað þingmenn ræða mikið um annað málefni en frumvarpið fjallar um. Þá aðferð virðist mega nota þegar grunur leikur á að málþóf eigi sér stað – en viti menn – með því frjálsræði sem fylgir því að geta breytt frumvarpi með óskyldu eða lítið skyldu málefni eyðileggst þessi aðferð. Erfitt getur verið að fullyrða að ræða fjalli um annað mál en frumvarpið. Því er það svo að núna getum við einkum miðað við fjölda ræða og meðalræðulengd.
Látum þessu lokið. Þeim lesanda sem les þessi síðustu orð er þökkuð þolinmæðin.