Texti greinar sem birtist í Morgunblaðinu.
—–
Sveitarstjórnir þurfa að greina á milli stjórnmálalegra ákvarðana og stjórnsýslu, en ekki villa um fyrir almenningi í því efni, enda þótt leiðtogar beins lýðræðis hafi sterka pólitíska stöðu.
Í íbúalýðræði má mögulega taka stjórnmálalegar ákvarðanir, en séu með því teknar stjórnvaldsákvarðanir er hætt við að réttur sé brotinn á almenningi.
Einhver mesta réttarbót sem almenningur á Íslandi hefur fengið var setning stjórnsýslulaganna 1993. Með þeim voru réttindi hans í samskiptum við stjórnsýslu skilgreind á skýran og augljósan hátt. Hlutur forsætisráðuneytisins í málinu var til mikillar fyrirmyndar, ekki síst framlag dr. Páls Hreinssonar lögfræðings.
Skil stjórnmála og stjórnsýslu
Munum að í grófum dráttum má segja að stjórnsýslan taki stjórnvaldsákvarðanir og um þær gilda stjórnsýslulög; þær lúta að réttindum og skyldum almennings gagnvart allri opinberri framkvæmd.
Pólitískt vald (löggjafinn á ríkisstigi, sveitarstjórnir í héraði) tekur hins vegar stjórnmálalegar ákvarðanir svo sem um stefnumarkanir og reglusetningu. Það hefur einnig fjárstjórnarvald.
En framkvæmdir í framhaldi af fjármálalegum ákvörðunum eru oftast stjórnsýsluverkefni. Það getur átt við um útfærslu, framkvæmd og forgangsröðun verkefna, sem almenningur getur átt rétt gagnvart.
Réttindin
Almenningur getur kært stjórnvaldsákvarðanir með stuttum tölvupósti og hann á skýlausan rétt á leiðbeiningum. Ef ákvörðun hefur ekki staðist mikilvægustu skilyrði stjórnsýslulaganna er hún ógildanleg.
Þótt þessi réttindi hafi í stórum dráttum verið í gildi áður í yfirstæðum reglum (og séu enn) sem kallaðar eru meginreglur stjórnsýsluréttarins voru þau útfærð með stjórnsýslulögunum.
Nýtur almenningur réttar síns?
Langan tíma hefur tekið að koma þessum lögum til framkvæmda eins og málafjöldi hjá umboðsmanni Alþingis er til vitnis um. Stjórnarráðið stendur sig best þótt gott svigrúm sé fyrir bætingu, en einstaka ríkisstofnanir yfirleitt verr.
Sveitarstjórnarstigið hefur hins vegar orðið á eftir, kannski vegna þess að stjórnsýsla og stjórnmál eru samtvinnaðri þar en með þrískiptingu ríkisvaldsins.
Þó er auðvelt að greina hvenær viðfangsefni er stjórnmálalegt og hvenær um stjórnvaldsákvörðun er að ræða.
Brjóta sveitarfélög rétt á almenningi?
Þegar ákvarðanir eru teknar í stjórnmálum gilda ekki réttindi samkvæmt stjórnsýslureglum. Í stórum dráttum gildir þá bara afl atkvæða.
Þannig er staða almennings sem telur gengið á rétt sinn eða hagsmuni allt önnur varðandi stjórnmálaákvarðanir en stjórnvaldsákvarðanir, lögformlega er hann oftast réttlaus gagnvart þeim fyrrnefndu.
Ef stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga eru teknar með íbúalýðræði virðist almenningur réttlaus og varnarlaus eins og um stjórnmálalega ákvörðun sé að ræða.
Þó er í rauninni ekki svo, en stjórnsýslurétturinn liggur í þagnargildi því íbúalýðræðið er framkvæmt eins og það sé rétt leið til ákvörðunartöku.
Íbúakosningar þar sem teknar eru stjórnvaldsákvarðanir geta þó óhjákvæmilega brotið stjórnsýslurétt. Sama á við þótt íbúakosningin sé formlega ráðgefandi, ef hún hefur áhrif á ákvörðunina.
Slíkar ákvarðanir geta brotið gegn réttmætisreglu, vikið hæfisreglum til hliðar, andmælaréttur fellur niður og krafan um rökstuðning verður marklaus – svo eitthvað sé nefnt.
Sveitarstjórnarlög heimila sniðgöngu
Bakslag kom í réttindaávinning almennings í þessu efni með setningu sveitarstjórnarlaganna 2011. Þá eimdi eftir af kröfum búsáhaldabyltingarinnar um beint lýðræði, sem er einfaldasta og jafnframt ósanngjarnasta form lýðræðis.
Sveitarfélögin geta nú leyst mál, að því er virðist hvaða mál sem er sem varðar „stjórn sveitarfélagsins“, með íbúakosningu, sjá 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaganna (lög nr. 38/2011).
Beint lýðræði er samt svo frumstætt að tæpast er hægt að nota það á opinberum vettvangi; fámennur, umboðslítill eða umboðslaus hópur getur keyrt yfir óvirkan meirihluta (minnihluti virðist meirihluti) og það býður ekki upp á samninga um mál. Þessi ólýðræðislegu einkenni eru veruleiki íbúalýðræðis, en munum að „lýðræðið metur alla jafnt, jafnvel þótt meirihlutinn geri það ekki“, hér haft eftir Róbert Spanó. (Brenda Hale, fyrrv. forseti hæstaréttar Bretlands.)
Mál í íbúalýðræði
Reykjavíkurborg hefur leitt þróun búnaðar og innleiðingu íbúalýðræðis undir hvatningu sjálfskipaðra leiðtoga. Fleiri og fleiri sveitarfélög hafa og vilja notfæra sér beint lýðræði við úrlausn mála.
Þá myndast þessi hætta á að stjórnsýslulögum sé vikið til hliðar, enda þótt sveitarstjórnarlög skyldi sveitarfélög til að „… hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum [þess]“ (2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2011) og stjórnsýslulög gildi ávallt gagnvart lögum sem ekki „… geyma strangari málsmeðferðarreglur en [hér er mælt] fyrir um“, eins og segir í 2. gr. þeirra (lög nr. 37/1993).
Þannig er ljóst að meginreglum stjórnsýsluréttarins og stjórnsýslulaganna verður aldrei vikið til hliðar á sveitarstjórnarstiginu.
Réttur almennings
Við erum að tala um réttindi gagnvart ákvörðunum þeirra sem framkvæma stjórnsýslu: stofnana ríkis og sveitarfélaga og annarra sem fara með opinbert vald, líka einkaaðila með úthýst verkefni; réttindi sem skylda valdið til að ganga fram af sanngirni og af meðalhófi.
Eða hefur einhver áhuga á andmælarétti, umsagnarrétti, leiðbeiningarskyldu, skyldu valdsins til að rökstyðja ákvörðun sína, endurupptöku máls eða afturköllun þess, auknum málshraða og stuttum frestum – að ég nú ekki tali um lögmætisreglu, meðalhófsreglu, rannsóknarreglu og jafnræðisreglu?
Nú, eða réttmætisreglu og hæfisreglum stjórnsýslunnar, sem með öðru tryggja hlutleysi og málefnalega málsmeðferð.
Sá sem styður íbúalýðræði við töku stjórnvaldsákvarðana hefur það ekki.
Lokaorð
Ástæða er til að skoða starfsemi sveitarfélaga í þessu ljósi. Sveitarstjórnir þurfa að greina á milli stjórnmálalegra ákvarðana og stjórnsýslu, en ekki villa um fyrir almenningi í því efni, enda þótt leiðtogar beins lýðræðis hafi sterka pólitíska stöðu.
Að öðrum kosti verða innviðaráðherra (sveitarstjórnarráðherra), umboðsmaður Alþingis, lögmannsstofur, dómstólar og aðrir að bera hönd fyrir höfuð hins almenna íbúa.