(Fyrirlestur haldinn 25. september 2025 á vegum ReykjavíkurAkademíunnar á málstofunni „Starfshættir við lagagerð á Alþingi – ímyndir og raunmyndir“.)
Góðir áheyrendur.
Ég er sjálfstætt starfandi fræðimaður við ReykjavíkurAkademíuna, með doktorsgráðu í stjórnmálafræði og hef rannsakað Alþingi í um 15 ár. Ég hef skrifað tvær fræðibækur, ritrýndar fræðigreinar, blaðagreinar og tekið þátt í umræðum á opinberum vettvangi. Árið 2014 vann ég ítarlega rannsókn fyrir skrifstofu Alþingis sem byggði á gögnum frá 1991. Nú þyrfti að endurtaka þá rannsókn til að skoða þróun síðustu tíu ára, enda getur tölfræði veitt ómetanlega innsýn.
Hreyfanleiki í stjórnmálum:
Mikilvægt er að ríkisstjórnarskipti verði reglulega – það er kallaður hreyfanleiki í stjórnmálunum. Minnihluti á þingi á að verða meirihluti ef ríkisstjórn missir traust, jafnvel bara ef hún þarf að taka margar óvinsælar ákvarðanir – þá vinnur minnihlutinn næstu kosningar og kemst í meirihlutaaðstöðu. Hreyfanleiki í stjórnmálunum er mikilvægur til að hindra spillingu, því langvarandi valdaaðstaða spillir. Þannig á nýtt vald að koma og gamalt að fara og þannig koll af kolli. Og nákvæmlega þetta gerðist hér á landi fyrr á þessu ári.
Ríkisstjórn eru flestir vegir færir hjá framkvæmdarvaldinu, en á Alþingi eru meiri torfærur. Þar verður ríkisstjórnin og meirihluti hennar annars vegar að deila tímanum milli umræðna í málstofunni þar sem sjónarmið eru kynnt og hins vegar í nefndum þar sem nánari skoðun fer fram, m.a. á breytingatillögum. Og auðlindin sem gefur þinginu möguleika á starfsemi er tíminn. Auðlindin sem gengið er að og skapar endurnýjað þjóðfélag er tíminn. Og hann er takmarkaður. Ætli ríkisstjórn og meirihluti að endurnýja þjóðfélagið þarf hún að ráða yfir tíma þingsins.
Tími þingsins:
Það sem um er að ræða eru 400-500 klst. í málstofunni á hverju þingi – sem er eðlilegur þingfundatími – og til að þróa nútímaþjóðfélag þarf að setja á þeim tíma 100-250 lög og núverandi ríkisstjórn mun vera búin að boða um 160 frumvörp. Fráfarandi ríkisstjórn sem sat í sjö ár var sérlega aðgerðalítil, kom oftast um 100 lögum í gegnum þingið á ári og meðaltími pr. frumvarp sem varð að lögum losaði á hennar vakt þrjár klst. Núverandi ríkisstjórn ætlar að taka til hendinni – svipað og danskar ríkisstjórnir sem eru mikið virkari í þjóðfélagsþróuninni en hér hefur sést, í Danmörku eru oftast samþykkt árlega um tvö hundruð lög – og við megum búast við að baráttan um tíma þingsins harðni eftir því sem við fáum virkari ríkisstjórnir.
En hvort þarf 100 eða 250 lög til að þróa nútímaþjóðfélag? Hætt er við að Alþingis bíði að setja fleiri lög á komandi árum en áður hefur verið gert. Ekki síst vegna hinnar hraðfleygu framþróunar sem á sér stað á öllum sviðum. Við stöndum frammi fyrir lagaverðbólgu, svo ég noti fræðilega hugtakið fyrir fjölgun laga, aukið umfang lagabálka og aukið flækjustig þeirra í síflóknari heimi. Lagaverðbólga einkennir okkar tíma.
Hlutfall umræðna um frumvörp er komið niður undir 50% af tíma þingsins í málstofunni, aðrar málstegundir hafa tekið við – umræða um frumvörp var áður nær 70% af tíma hennar – þannig að hvert frumvarp gæti á komandi vetri fengið innan við tveggja klst. umræður. Svo knappan tíma hefur engin ríkisstjórn haft áður. Svo við þurfum að tala um afköst og gæði lagasetningar í sömu andrá – saman kallast þau hugtök skilvirkni. Og við erum bara með 63 þingmenn – raunar færri því hluti þeirra eru ráðherrar – meðan nágrannaþingin eru með allt að 300 þingmenn. Að Alþingi afkasti eins og nágrannaþingin er því mikil áskorun.
Stjórn á dagskrá mála:
Árið 1995 fjallaði Herbert Döring í bókinni Parliaments and majority rules in Western Europe, þá var hann prófessor í stjórnmálafræði við háskólann í Potsdam, um tíma þjóðþinga sem takmarkaða auðlind. Hann nefndi að þingin þurfi á starfstíma sínum og innan sinnar starfsáætlunar að fjalla um fjölda mála samkvæmt ólíkum málsmeðferðarreglum og telur að umræður og nefndastörf þurfi sérstakt aðhald. Hann notar hugtakið dagskrárvald, sem felur hjá honum í sér – í fyrsta lagi – stjórn á dagskrá þingfunda, í öðru lagi stjórn á dagskrá þingnefnda og í þriðja lagi spurninguna um hver getur takmarkað umræður áður en til lokaafgreiðslu kemur.
Döring vitnar í Laver og Shepsle sem segja 1994 í grein um ráðherra og þingræðisstjórnir að vald yfir tíma þingfunda sé leið til þess að ákveða hvað verður að lokum að lögum. Dagskrárvaldið í málstofunni er samkvæmt því lykilatriði fyrir lagasetningu. Því má meðal annars beita til þess að veita málum ríkisstjórna forgang eins og sums staðar er gert eða hindra að mál fái framgang yfirleitt, til dæmis mál minnihluta eða þingmannamál.
Ríkisstjórnir geta haft afgerandi vald á dagskrármálum í skjóli meirihluta í þinginu og þingræðisreglu, og kemur fram hjá Döring að ríkisstjórnir í Evrópu hafa stundum dagskrárvald langt umfram það sem þingmeirihluti þeirra gefur tilefni til, en í öðrum tilvikum er gengið langt í hina áttina; þá þurfa þær að bera dagskrártillögur undir atkvæði og jafnvel leita að samhljóða niðurstöðu allra þingmanna. Döring flokkar hver fer með dagskrárvald mála í þinginu á kvarða sem nær frá því að ríkisstjórn geri það ein og sér, sem er valkostur I, og á hinum endanum er valkostur VII, sem er að þingmenn á þingfundi ákvarði dagskrána. Það er einvörðungu gert í Hollandi. Ríkisstjórnir annarra norðurlanda en Íslands eru með tiltölulega sterka stjórn á forgangsröðun þingmála, falla í valkost V. Hann er samkvæmt skilgreiningu: „Ákvörðunaraðili er forseti þingsins í samráði við þingflokka. Ákvörðunum verður ekki haggað af þingdeildinni“.
Enda þótt Alþingi sé formlega í fimmta flokki eins og hin Norðurlandaþingin, þá er það í reynd með mikið meira frelsi en nokkurt annað þing í Vestur-Evrópu. Það skýrist af valdi þingmanna til þess að koma málum á dagskrá án þess að þau séu á dagskrá forseta þingsins. Þeir geta svo sannarlega haggað dagskrá hans. Fyrst er að nefna að þingmenn geta borið upp dagskrártillögu til samþykktar, þótt það sé lítið notað. Síðan geta þingmenn í umræðum um ákveðið mál fitjað upp á öðrum málum og er þá átt við um fundarstjórn forseta, um störf þingsins og annað sem er málinu sem rætt er um óviðkomandi. Þá geta þeir skotið málum inn á milli dagskrárliða. Að ónefndum andsvörum. Það segir sig sjálft að við þetta veikist vald ríkisstjórnar og forseta mikið yfir dagskrá þingfunda. Ég veit ekki til þess að nokkurt annað þing búi við ámóta frjálsræði.
En ekki er allt upp talið. Lítum á nefndirnar. Döring flokkar frjálsræði nefnda í fjóra flokka. Í fyrsta lagi að þær ræði frumvarpið óbreytt, í öðru lagi að ef breyttur frumvarpstexti er ekki samþykktur af viðkomandi ráðherra fjallar þingið um frumvarpið óbreytt, í þriðja lagi geta nefndir gert breytingar sem birtar eru með frumtextanum í nefndaráliti og bornar saman við hann og í fjórða lagi að þær geti umbreytt að vild. Alþingi er í síðasta flokknum, nefndir geta umbreytt að vild.
Hér höfum við rætt um stjórn á dagskrá mála og komist að því að á tveimur sviðum; í umræðum í málstofunni og í nefndum hefur ríkisstjórnin veikt vald. En lítum nú á þriðja þáttinn í dagskrárstjórninni sem er spurningin um hver getur takmarkað umræður áður en til lokaafgreiðslu kemur. Í því efni hefur meirihluti þingsins vald samkvæmt 71. grein þingskapalaganna. Og því valdi neyddist Alþingi til að beita á sl. sumri.
Þessi umræða um Döring byggir á fræðigreininni „Þingstörf á Alþingi 1991-2015. Kyrrstaða í breyttu umhverfi“ eftir mig sem birtist í Stjórnmál og stjórnsýsla á árinu 2016.
Völd Alþingis:
Því er oft haldið fram að Alþingi sé valdalítið, ríkisstjórnin keyri yfir allt og alla. Ekkert er þó fjær lagi eins og hér hefur verið rakið. Oft er talað um vald minnihlutans sem vald þingins og það talið fráleitlega lítið – og því er þá eins haldið fram að meirihlutann sitji hlýðnir fótgönguliðar. Við erum búin að ræða hið fyrrnefnda, en hið síðarnefnda er líka rangt. Stjórnarfrumvörp eru send samstarfsflokkunum á Alþingi áður en þau eru lögð fram og á þeim vettvangi taka þau oft breytingum. Þá er hitt tiltölulega algengt – og var kannski óþægilega algengt hjá fráfarandi ríkisstjórn – að stjórnarfrumvörp dagi uppi í þingflokkum samstarfsflokkanna. Hvort slíkt gerist hjá núverandi ríkisstjórn veit ég ekki – en það að mestöll málaskrá þingsins var felld út í vor við þingslit gæti bent til þess að samstarfsflokkarnir hafi ekki verið á einni skoðun um þau.
Sitjandi ríkisstjórn ætlar sér virka hlutdeild í framþróun þjóðfélagsins, hún ætlar að drepa úr dróma frumkvæði og dug þjóðarinnar og til þess að takast það þarf hún að hafa vald á dagskrá mála í þinginu, vald á tíma þingsins. Þá þarf hún bæði að mæta samstarfi og velvilja eigin þingflokka, sem þurfa að ganga í takt og mega ekki verða of sjálfhverfir – og mæta velviljuðum minnihluta, sem gæti verið erfiðara. Ekki er annað að sjá en sumir minnihlutaþingmenn mæti til leiks á þessu hausti með kreppta hnefana. Ríkisstjórnin þarf að komast fram hjá þessum hindrunum og ekki er víst að sú leið sé greið.
Lýðræðislegt öryggi:
Næst vil ég nefna annað mál sem kallað hefur verið lýðræðislegt öryggi (e. democratic security). Lýðræðislega öryggi næst fram með því að stjórn og minnihluti vinni saman að málum. Ef það gerist ætti ný ríkisstjórn ekki að fella úr gildi lög sem sett voru á valdatíma fyrrverandi ríkisstjórnar – heldur ætti framþróun þjóðfélagsins að ganga jafnt og þétt fyrir sig. Fyrirsjáanleiki, jöfn þróun og samfella er einmitt það sem fólk og atvinnulíf þarf. Þær aðstæður, sem við köllum lýðræðislegt öryggi, getur þjóðþingið skapað.
Hvernig mælir maður velvilja minnihluta og hversu mikla ábyrgð hann tekur á þróun þjóðfélagsins? Nú eða illan vilja? Nefna má málþóf – er það mikið eða lítið – en ég hef líka notað annan mælikvarða sem er hlutfall sameiginlegra nefndarálita versus meirihlutaálit. Sameiginleg nefndarálit eru jafnan í um 70-80% frumvarpa, nema með þeirri undantekningu að tvö seinni árin hjá Jóhönnu-stjórninni fór hlutfall þeirra niður undir 40%. Þær tölur segja mikið um hörkuna í stjórnmálabaráttunni á þingi gagnvart þeirri ríkisstjórn. Nú sér í aukna hörku í málstofunni og hún gæti borist til nefnda. Nefndir eru heilinn í starfi Alþingis meðan málstofan er talandinn.
Greinendur tímaritsins the Economist telja að skautum og popúlismi muni rýra kaupmátt Vesturlandabúa töluvert á komandi árum. Villta hægrið lofar skattalækkunum og auknum útgjöldum, þótt það séu andstæður – og ábyrg stjórnmál eiga undir högg að sækja. Þau eru ekki í tísku og skautun, popúlismi og stríð í einhverju formi er núna viðfangsefni Alþingis. Það gæti sett svip sinn á átök meiri- og minnihluta í þinginu. Alþingi er svo sannarlega ekki einangraður og verndaður vinnustaður – það sem gerist erlendis kemur oft hingað – heldur er Alþingi miðjan í samfélaginu í margháttuðum skilningi og miðlæg tenging til útlanda.
Ekki má ræða lýðræðislegt öryggi án þess að nefna málþófið á sl. sumri. Þá var ríkisstjórnin sem sumir kalla vinstri stjórn – með réttu eða röngu – að setja á ný gjöld, sem almenningi líkaði vel. Vinstri stjórnir setja nýja skatta sem hægri stjórnir fella niður, það er nokkurs konar lögmál. Því barðist minnihlutinn gegn. En hvernig datt nokkrum manni í hug að nota á annað hundrað tíma af umræðutíma frumvarpa í málstofunni til að hindra lagasetningu sem var í takt við lögmál stjórnmálanna – og leiddi jafnframt til minnkaðs stuðnings minnihlutans í skoðanakönnunum?
Hreyfanleiki í stjórnmálum felst í því að minnihlutinn geti tekið við þegar stuðningur þjóðarinnar færist frá sitjandi ríkisstjórn. Þannig er lýðræðislegt hlutverk minnihlutans að leita eftir stuðningi almennings og ganga í takt við meirihlutann í þjóðfélaginu. Minnihluti á þingi sem gengur gegn vilja almennings hindrar þennan hreyfanleika og eykur stuðning við sitjandi ríkisstjórn.
Úrræði minnihlutans í danska þinginu:
Minnihlutinn í danska þinginu – þinginu sem upphaflega var með sama þingfyrirkomulag og við, en hefur þróað það lengra og mætt kröfum nútímans um fagmennsku betur en við – reynir tæpast að spilla tíma þingsins. Á móti hefur hann ýmsa möguleika til að hafa áhrif sem minnihlutinn á Alþingi hefur ekki.
Um er að ræða sjö atriði sem bregður frá starfsháttum Alþingis.
- Engir eða litlir möguleikar eru á því að taka upp óskyldar tegundir mála (um fundarstjórn forseta, um störf þingsins ofl) í umræðum um frumvörp. Andsvör eru mjög takmörkuð.
- Ræðutími um frumvörp er takmarkaður.
- Tímafrestir milli umræðna eru verulega lengri en hér er.
- Þriðja umræða fer ekki fram fyrr en 30 dögum eftir framlagningu frumvarps.
- 2/5 þingmanna, sem jafngildir 26 þingmönnum hér, geta beðið um 14 daga frest fyrir þriðju umræðu frumvarpa. Slíkur hálfs mánaðar frestur getur gefið góða möguleika á að rannsaka umdeild frumvörp betur. Þetta hefði verið gagnlegt á vorþinginu og gefið tækifæri til að vinna önnur frumvörp meðan auðlindagjaldið var rannsakað betur.
- Í þingsköpum eru ákvæði um hvað breytingartillögur mega víkja langt frá efni frumvarps. Þessar reglur voru hertar á s.l. ári og eru tiltölulega strangar. Danska þingið verður þannig að ræða efni frumvarpsins sem lagt var fram, en getur ekki drepið málinu á dreif með því að ræða lítið skyld málefni. Sem kemur fyrir hér.
- Þriðjungur þingmanna getur vísað nýjum lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu. Það jafngildir 21 þingmanni hér. Þannig þyrfti 2/3 þingmanna til að koma umdeildum málum í gegn – eða 43 þingmenn, enda þótt einfaldur meirihluti dugi í flestum málum. Munum að flest stjórnarfrumvörp eru framfaramál sem enginn setur sig á móti. Þetta gæti haft margháttuð áhrif. Hluti þingmanna minnihlutans gæti komið að ákvörðunum vegna erfiðra frumvarpa, því ríkisstjórnin þyrfti aukinn meirihluta til að koma þeim í gegn. Þeir þingmenn minnihlutans yrðu ekki hinir sömu í öllum málum þannig að sem flestir þingmenn gætu haft einhver áhrif á framþróun þjóðfélagsins. Staðan hefur verið sú að þingmenn geta verið fleiri en eitt kjörtímabil á þingi í minnihluta án þess að hafa nokkur áhrif yfirleitt. Þetta fyrirkomulag gæti þannig aukið ábyrgð minnihlutans. Þá tengir þessi málskotsréttur minnihlutann við andstöðu kjósenda við óvinsæl stjórnarfrumvörp og getur því stutt við hreyfanleikann í stjórnmálunum. Minnihlutinn myndi aldrei setja mál í þjóðaratkvæðagreiðslu nema líkurnar á að það félli væru miklar.
Gæði lagasetningar:
Á Alþingi árið 1867 var rætt um gæði lagasetningar á Alþingi í tengslum við gerð stjórnarskrár fyrir Ísland og m.a. fullyrt að þingið samþykkti oft breytingartillögur sem væru mótsagnafullar og ólógískar. Þá voru tvær umræður um frumvörp og þingið sat í einni deild. Léleg vinnubrögð Alþingis hindruðu dönsku stjórnina í að veita Alþingi fullt löggjafarvald. Enginn andmælti því að vinnubrögðin væru léleg – hins vegar buðu þingmennirnir að þingið starfaði algerlega eftir sama módeli og danska þingið og þá ættu gæði að vera tryggð. Þetta samþykkti danska stjórnin og Alþingi fékk fullt löggjafarvald. Því urðu umræður þrjár – sú þriðja varð að öryggisventli, síðasta yfirlestri – og þingið fór í tvær deildir.
Það kom mér á óvart við rannsóknir mínar á störfum Alþingis að ekki skyldi gripið til einhverra ráðstafana til að tryggja gæði lagasetningar þegar þingið fór í eina deild 1991. Þá fækkaði umræðum úr 6-7 niður í þrjár – og í reynd niður í tvær. Komum betur að því. Rannsókn mín fyrir árin 2007-2011 sýndi að settum heildarlögum var að jafnaði breytt tvisvar á fyrstu fimm árunum eftir setningu þeirra. Þannig var hluti smálaga frá Alþingi þau ár leiðréttingar vegna mistaka við lagasetningu. Í rannsóknum mínum á störfum danska þingsins – og viðaminni rannsóknum á norska og sænska þinginu – hef ég ekki rekist á leiðréttingar á nýlega settum lögum.
Málþóf og frjálsræði í störfum Alþingis rýrir væntanlega gæði flestra frumvarpa, sem vegna tímaleysis verða að renna í gegn án þess að fá mikla athygli – því athyglin fer á málþófið. Frumvörp verða yfirleitt að lögum á vorin sem hluti af samningum um þinglok og jafnvel fyrir jólaleyfi og eru allt í einu drifin af og samþykkt. Tíminn, auðlind þingsins, er þá upp urin.
Það sem verst er við þetta er að um helmingur laga fær í reynd aðeins tvær umræður, því þriðja umræðan fer fram í beinu framhaldi af annarri. Ekki aðeins brýtur það gegn formreglu stjórnarskrárákvæðisins um þrjár umræður – umræðurnar þrjár þurfa að vera aðskildar – heldur gefst enginn tími til að yfirfara málið betur og gaumgæfa breytingartillögur sem samþykktar voru við aðra umræðu. Eru þær lógískar, ganga þær allar í takt eða eru þær mótsagnafullar eins og var 1867? Eru þær gullhúðun eða blýhúðun eða á annan hátt óeðlilegar? Til að nýta þriðju umræðuna sem Alþingi lofaði á sínum tíma að gera til að auka gæði lagasetningar, þarf tíma.
Ólógískar breytingartillögur:
Komum aftur að ólógísku breytingartillögunum. Í danska þinginu þar sem vinnubrögð eru agaðri en hér, gilda, eins og áður er nefnt, reglur um innihald breytingatillagna. Þær mega meðal annars ekki ganga í aðra átt en sú lausn sem frumvarpið boðar, þær mega ekki breyta öðrum lögum en frumvarpið segir fyrir um, þær mega ekki breyta heiti eða markmiðum frumvarpsins – og þær þurfa í ákveðnum tilfellum að koma fram við fyrstu umræðu til að þær fái örugglega þrjár umræður eins og stjórnarskráin segir fyrir um. Í vor dæmdi Hæstiréttur Íslands hins vegar að breytingartillaga við búvörulögin frá vorinu 2023 væri lögleg og bryti ekki í bága við efnisreglu stjórnarskrárákvæðisins um þrjár umræður. Þetta er það versta sem gat komið fyrir Alþingi.
Í framhaldi af þessum dómi getur minnihlutinn á Alþingi stundað óábyrga breytingartillagnagerð að vild, bæði í málstofunni og í nefndum og rökstutt út og suður um ómálefnalegar breytingartillögur við frumvörp ríkisstjórnarinnar. Og talað um hluti sem koma frumvarpinu lítið við. Þannig staðfestir dómur Hæstaréttar frjálsræði í störfum Alþingis og gefur því grænt ljós.
Tillaga:
Hér er mælt með því að meirihlutinn á Alþingi semji við minnihlutann um breytingar á því hvernig sá síðarnefndi geti haft áhrif á mál. Það væri í þeim tilgangi að meirihlutinn nái stjórn á dagskránni í málstofunni svipað og er í nágrannaþingunum og að minnihlutinn hafi betri verkfæri en málþóf til að sinna hlutverki sínu. Það verði gert í tilraunaskyni í þingsköpum, en ekki í stjórnarskrá í bili. Tillaga mín er sú að fara yfir danska verkfærakassann fyrir aðstöðu meiri- og minnihluta á þingi og velja eða hafna – eða útfæra. Þessi tillaga er gerð í ljósi þess að áður, eða 1867, ákvað Alþingi að taka upp danska þingkerfið – og það mætti endurtaka.
Til þess að minnihlutinn á Alþingi geti vísað máli í þjóðaratkvæðagreiðslu þarf ekki stjórnarskrárbreytingu heldur hitt að forseti Íslands lýsi því yfir að hann vísi nýjum lögum til þjóðaratkvæðagreiðslu ef þriðjungur þingmanna óskar þess. Það er eðlileg byrjun á svona fyrirkomulagi, yfirlýsing forseta Íslands gæti verið í gildi í 2-3 kjörtímabil, þangað til málskotsréttur minnihlutans kæmist í stjórnarskrá. En það gerðist aðeins ef reynslan yrði góð. Forsetinn dragi yfirlýsingu sína að öðrum kosti til baka.
[Innskot höfundar: Málskotsrétti fylgdu væntanlega ekki margar þjóðaratkvæðagreiðslur. Í Danmörku hefur frá 1953 ein verið haldin á grundvelli hans. Málskotsrétturinn segir fyrir um að til umdeildra breytinga þurfi 2/3 hluti þingmanna, þ.e. það þurfi aukinn meirihluta. Þetta hlutfall um aukinn meirihluta – 2/3 – gengur alls staðar í gegn um dansk/íslenska reglusetningu.]
Að lokum þetta. Munum að þótt minnihlutinn eigi að hafa áhrif á lagasetningu í anda lýðræðislegs öryggis, þá hefur hann aldrei neitunarvald. Neitunarvald gagnvart lýðræðislega kjörnum meirihluta sem hefur fullt umboð þjóðarinnar til verka – getur enginn haft nema þjóðin sjálf í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Hér læt ég staðar numið.