Texti greinar sem birtist í Kjarnanum.
—–
Hér er farið yfir hvort ríkið hefur stutt við innleiðingu upplýsingatækni í störfum sínum. Einkum er miðað við sömu hugtök og í fyrri grein: gagnsæi (upplýsingagjöf með samþættingu gagna), samráð á netinu og frelsishugmyndir netsins. Tölvuvæðing ríkisins er lítið rannsakað málefni sem opinberir aðilar hafa ekki varið til miklu fé. Því verða ályktanir einkum dregnar af alþjóðlegum rannsóknum sem gefa grófa mynd en eru sterk ábending.
Hlutverk ríkisins og stjórnmál
Það er ríkið sem myndar upplýsingasamfélag framtíðar. Það varðveitir nánast allar sameiginlegar upplýsingar og hefur víðtækari heimildir til upplýsingaöflunar en nokkur annar aðili, meðal annars með hagskýrslugerð og vegna skattheimtu. Þá sér ríkið um meðferð og hefur með úrlausn sameiginlegra mála að gera, bæði framkvæmdir og stefnumörkun (t.d. með lagasetningu). Ný atvinnugrein, upplýsingatækniiðnaður getur varla blómstrað nema fyrir tilstuðlan ríkisvalds. Finnar stofnuðu fyrir aldarfjórðungi Framtíðarnefnd finnska þjóðþingsins í því skyni að búa til slíkan iðnað og tókst það. Hafa verður í huga að nánast allar tækniframfarir eru kostaðar af sameiginlegu fé, jafnvel í BNA, t.d. með starfsemi NASA og hersins.
Í anda NPM (New Public Management, hægri stjórnmála- og stjórnsýslustefna sem kom fram undir 1990 á tímum Reagans og Thatcher) og þó sérstaklega Laissez-faire (afskiptaleysisstefna í málum ríkisins) var því haldið fram að þróun upplýsingatækninnar og upplýsingatækniiðnaðarins væri best komin hjá markaðsaðilum en að ríkið ætti að halda að sér höndunum. Áhrif þessarar stefnu og fráhvarf frá henni hafa verið kortlögð af OII (Oxford Internet Institute). Þessi stefna komst til framkvæmda hér á landi og var RUT-nefndin (Ráðgjafarnefnd um upplýsingatækni) lögð niður á síðasta áratug síðustu aldar, tölvustörf hjá fjármálaráðuneytinu einnig, SKÝRR selt og sjálf Hagsýslustofnun að lokum lögð niður, en hún átti að annast framþróun opinberra vinnubragða.
En dreifstýring NPM stóð stutt við í í alþjóðasamfélaginu og Bandaríkin og Kanada tóku upp harðdræga miðstýringu ríkisins í upplýsingatæknimálum eftir árásina á tvíburaturnana 2001 undir stjórn Bush yngri. NPM hafði raunar ekki mikil áhrif í þeim ríkjum. En þau ríki sem gengu lengst í að framkvæma NPM svo sem Bretland, Nýja-Sjáland og Ástralía breyttu stefnu sinni og efldu hlut ríkisins. Í Bretlandi hefur ríkið leitt upplýsingatækniþróunina ötullega síðan á dögum Blair.
Flest bendir til þess að Ísland hafi fylgt afdráttarlausri hægri dreifstýringarstefnu og afskiptaleysisstefnu í málefnum upplýsingatækni í yfir 20 ár og sé nú ef til vill eina ríkið í heiminum sem gerir það.
Mælingar
Fjöldi alþjóðastofnana stundar mælingar á upplýsingasamfélaginu og er Ísland yfirleitt mælt. Þær eru helstar Alþjóðlega efnahagsstofnunin (WEF), Stjórnsýslustofnun Sameinuðu þjóðanna (United Nations Public Administration Network, UNPAN), Alþjóðlega fjarskiptastofnunin (ITU), Alþjóðabankinn (World Bank), Efnahags-og framfarastofnunin (OECD), Mennta-, vísinda- og menningarstofnun Sameinuðu þjóðanna (UNESCO) og ESB. Margar aðrar stofnanir og rannsóknarhópar hafa tekist á við að mæla áhrif upplýsingatækni á ríki og samfélög til lengri og skemmri tíma.
Mælingar á þróunarstigi og möguleikum upplýsingatækni opinberra aðila geta verið á þrennu eins og fram kemur á mynd 1: framboði, eftirspurn og þeim innviðum sem nauðsynlegir eru. Mikilvægt er að gera sér skýra grein fyrir hvað verið er að mæla, en oft túlka fjölmiðlar alþjóðlegar mælingar ekki rétt. Ísland hefur lengst af verið í fyrsta sæti varðandi eftirspurn almennings og ofarlega á blaði varðandi innviði (svipað og hin Norðurlöndin), en það er framboðshliðin sem hér er til umræðu og á henni hefur Ísland verið að færast í hóp lökustu ríkja Evrópu (með t.d. Grikklandi) og mælst svipað og asíuríki sem hafa verið að taka sig taki (t.d. Kazakhstan). Í þessum mælingum er átt við framboð frá ríkisins hálfu.
Gagnsæi: Samþætting og þróunarstig á framboðshlið
Stjórnsýslustofnun Sþ. mælir samþættingu upplýsinga. Samþætting (samkeyrsla) er mikilvirkasta aðferð opinbers valds til þess að fá heildarmyndir af opinberri framkvæmd og málefnum, bæði til þess að birta þær almenningi og fréttamönnum, en ekki síður til eigin stjórnunar og til afgreiðslu á einni vefgátt við almenning og fyrirtæki. Hún er forsenda einföldunar opinberrar þjónustu og síðast en ekki síst gagnsæis sem stendur undir nafni.
Ísland hefur frá upphafi mælinga UNPAN komið illa út varðandi samþættingu og hefur verið í 50-60 sæti í seinni mælingum. Á árinu 2012 var Ísland næst á eftir Úrugvæ og nokkru á eftir Kúveit og Mongólíu. Það er líka skemmst frá því að segja að samþætting opinberra gagna er mjög stutt komin hér á landi og var fyrir skemmstu ekki hafin. Nú eru Þjóðskrá, Tryggingastofnun, Landlæknisembættið og fleiri ríkisstofnanir að byrja að vinna að samþættingu – allar af veikum mætti. Enginn vafi er á því að tvíverknaður verður mikill og árangur lítill. Verkefnið þarf að vera í miðlægri tölvudeild ríkisins, á ríkisstigi, en ekki stofnanastigi – af mörgum ástæðum, m.a. þeirri að stofnanir hafa aðeins vald á eigin málefnasviði. Það verður ekki unnið í dreifstýringu, heldur með mjög ákveðinni miðstýringu eins og gert er í öðrum ríkjum, t.d. til þess að staðla skráningarsvið þannig að gögn séu samkeyranleg yfirleitt og skilyrða þarf fjárveitingar í sama skyni. Það þarf því skipulagsbreytingu fyrir samþættinguna og tölvudeildin þarf að vera sjálfstæð, hafa viðeigandi valdheimildir og hátt í skipuriti (ná eyrum ráðherra).
ESB hefur mælt þróunarstig (e. sofistication) rafrænnar stjórnsýslu í um áratug. Í þeim mælingum hefur Ísland verið að færast sífellt nær botninum. Þróunarstig lausna er lágt og tölvuvæðing nær stutt eða ekki til þess að ljúka verkefnum. Það er þó skilyrði til þess að ná þjóðhagslegum markmiðum svo sem minni bílaumferð og frelsi í staðsetningu stofnana, starfsmanna og viðskiptavina.
Hér skal það tekið fram að þótt kallað sé eftir stofnun tölvudeildar ríkisins sem annist samþættingu (á ríkisstigi en ekki stofnanastigi), sem er vissulega grundvöllur upplýsingasamfélags, þá er líka mikilvægt að ríkið takmarki starfsemi sína á tölvusviðinu á margan annan hátt enda krefst tækniþróunin nánara samstarfs opinberra aðila og einkaaðila en áður og framkvæmir „PPP – Public Private Partnership“ enn frekar en önnur fagstarfsemi.
Sérstaða Íslands
Í alþjóðlegum mælingum er jafnan samræmi milli framboðs og eftirspurnar eftir opinberri þjónustu á netinu. Það á einnig við um ríki þriðja heimsins, en þau ríki sem fremst fara s.s. Bandaríkin og Bretland mælast þó með nokkuð meira framboð en eftirspurn. Á Íslandi er staðan gagnstæð. Í engu ríki öðru er áhuga almennings jafn illa mætt. Sjá mynd 2.
Framboð af opinberu samráði
Ísland hefur verið mjög neðarlega varðandi samráð ríkisins við almenning og hagsmunaaðila á netinu eða í 60-140 sæti af ríkjum Sþ., árið 2012 var Ísland á eftir Nígeríu og Belíse. Það þýðir einfaldlega að samráð framkvæmdavaldsins á netinu er nánast ekki fyrir hendi. Um nokkurra missera skeið hefur Stjórnarráðið unnið að undirbúningi samráðskerfis sem ekki bólar enn á.
Ýmislegt bendir til þess að framkvæmdavaldið sé veikara hér en í nágrannaríkjunum og ráði jafnvel ekki við samráð – og löggjafarvaldið mikið sterkara. Það hefur einkum staðfestingar- og eftirlitsvald í nágrannaríkjunum, breytir t.d. helst ekki stjórnarfrumvörpum. Undirbúningur mála kann því að vera veikari hér en í þeim ríkjum sem hafa sterkt framkvæmdavald sem styður vandaðan undirbúning, rannsóknir og víðtækt samráð við undirbúning lagasetningar og mistök í opinberum ákvörðunum gætu því verið tíðari hér. Áhersla á stjórnmál virðist sterk hér á kostnað vandaðs undirbúnings og fagþekkingar. Höfum í huga að ný þekking og mannauður úr háskólunum gagnast þjóðfélaginu í aðalatriðum skipulega í gegnum störf hjá framkvæmdavaldinu og á vegum þess.
Samráð er ekki síður mikilvægt á sveitarstjórnarstiginu þar sem almenningur vill hafa áhrif á þjónustuna í nærumhverfi sínu. En stjórnsýsla sveitarstjórnarstigsins virðist enn veikari en ríkisins. Helstu verkefnin um rafrænt samráð, Betri Reykjavík og betri hverfi, styrkja stjórnmálalegar ákvarðanir og eru nánast til höfuðs stjórnsýslu Reykjavíkurborgar. Er þá búið að hafa endaskipti á hlutunum miðað við framkvæmdina í nágrannaríkjunum. Styrking stjórnmálalegrar nálgunar við lausn mála er jafnframt veiking faglegra vinnubragða eins og hér hefur verið nefnt.
Frelsishugmyndir netsins
Ekki liggja fyrir mælingar á því hvernig frelsishugmyndir netsins hafa framkvæmst hér á landi. Þó er vert að nefna ákveðin atriði:
Aukið tjáningarfrelsi með tilkomu netsins hefur ekki leitt til endurnýjunar lagasetningar hér á landi. Þannig getur almenningur og blaðamenn átt von á ákærum, jafnvel opinberum ákærum, ef þeir stíga of ákveðið til jarðar. Nokkrir úrskurðir Mannréttindadómstóls Evrópu sýna að hér má gera betur.
Staða uppljóstrara er veik hér á landi, en hún er varin í stjórnarskrá sumra nágrannaríkja. Með tilkomu netsins og gríðarlegs upplýsingamagns um menn, félög, stofnanir og starfsemi gefast ýmis færi á að uppljóstra um það sem miður fer og brýtur í bága við almannahag og lög. Hafa ber í huga að hér er mælt með fremur þröngri skilgreiningu á uppljóstrun, þ.e. að hún sé í almannaþágu og birti upplýsingar sem eiga réttilega að koma fyrir almannasjónir.
Hins vegar er líka mikilvægt að taka ákveðið á upplýsingaglæpum sem eru orðnir mjög algengir, þar sem fyrirtæki (í BNA starfa fyrirtæki sem selja stolin gögn í því skyni að félög geti fellt keppinauta um tilboð og einstaklingar keppinauta um störf), starfsmenn, tæknimenn (hakkarar) og einstaklingar og hópar fara gegn almenningi og félögum og geta það vegna hinnar gríðarlegu uppsöfnunar alls efnis á netinu og lélegra netvarna á opinberum gögnum. Hvort sem það er hefndarklám, upplýsingar sem njóta persónuverndar eða annað.
Þá er jafnræði aðila á netinu ekki tryggt, svokallað net neutrality. Ber þar hæst að dreifing netsins hefur verið fjármögnuð með gjaldi á umferð til notenda. Forsendur símafélaganna um myndun skortstöðu til að halda uppi gjaldtöku hafa ráðið of miklu, bæði í útlandaumferð, til notenda og einkum til landsbyggðarinnar.
Þá komum við að alvarlegasta brotinu á net neutrality, sem er að landsmenn utan höfuðborgarsvæðisins njóta ekki sömu þjónustu og þeir sem þar búa. Hér er einkum átt við að að fastlínusambönd eru seld miðað við vegalengdir (Háskólinn á Akureyri er því ekki inn á rannsóknarneti vísindastofnana), en ekki síður að landsbyggðin er skilgreind sem „notendasvæði“ sem þýðir að lítill hraði (t.d. að kvikmynd megi hlaða niður á einni klst.) er talinn hæfilegur. Þannig er erfitt eða ómögulegt að setja upp hraðvirka netþjónustu úti á landi eða starfsemi sem krefst mikillar bandvíddar, t.d. kvikmyndaver. Engin áform eru uppi um að breyta þessu, en nauðsynlegt er að leggja ljósleiðara á samfélagslegum forsendum um landið, enda eru markaðsforsendur ekki fyrir hendi í því verkefni. Hins vegar skilaði þingnefnd nýlega skýrslu um að símafélögunum verði greiddar 3-5 milljarðar kr. úr ríkissjóði á nokkrum árum fyrir að dreifa 4G og 5G símaumferð um landið (það er kallað ljósvæðing). Þær tillögur hafa ekki enn verið fjármagnaðar svo ég viti. Þannig að landsbyggðin verður áfram notendasvæði og ekkert bendir til annars en að símafélögin geti í það óendanlega sótt peninga í ríkissjóð til þess að halda landsbyggðinni í þeirri stöðu, en án þess fjármagns væri staðan þó enn verri.
Þá er ósagt að stjórnvöld hafa ekki enn hafið markvissar aðgerðir til þess að auka frelsi í staðsetningu starfsstöðva, starfsmanna og viðskiptavina. Það er þó nauðsynlegt til þess að opinberir starfsmenn geti valið sér búsetu hvar sem er (sjá þó það sem er þegar sagt um netsamband til landsbyggðarinnar). Til þess að svo megi vera þurfa opinberar stofnanir að leggja niður staðarnet og flytja kerfi sín á netið, en þá má tengjast þeim hvaðan sem er í heiminum.
Stjórnarráðið hefur unnið að rafrænni skilríkjavæðingu almennings og jafnvel ferðamanna (sem mistókst) en þær lausnir eiga sér fáar hliðstæður – og eru í beinni andstöðu við frelsishugmyndir netsins. Óhugsandi er að frelsisunnandi þjóðir taki upp rafræn skilríki og neyði almenning til þess að nota þau. Þá er gjaldtaka af slíkum skyldubúnaði í samskiptum við ríkið afar sérstök og brýtur sennilega meðalhófsregu í ljósi þess að flest önnur ríki nota gjaldfrjáls veik auðkenni og þörfin á rafrænum skilríkjum því heimatilbúningur. Rafræn skilríki eru studd af fjármálaráðuneytinu og byggja á tækni frá 1976 þegar engin auðkenni voru til. Nú er hins vegar varla til svo léleg ríkisstjórn eða þjónustuaðili á netinu að hann viti ekki nákvæmlega hver er hvað (og sumir þeirra, t.d. Google veitir auðkennaþjónustu).
Þá hefur ríkið gert annað auðkennakerfi sem kalla má veikt og er gjaldfrjálst (sem eru mikilvægar forsendur) sem heitir Íslykill. En auðkennamál á netinu eru ekki stjórnvaldsverkefni og fremstu ríki í framkvæmd tækninnar standa ekki í auðkennaþjónustu fyrir netið, heldur er það verkefni markaðsaðila og almenningur á að geta valið auðkennaþjónustu og verið í þjónustu hjá mörgum aðilum þannig að enginn einn geti rakið notkunarsögu hans.
Samningur Þjóðskrár við spánskt netkosningakerfi er einkennilegt áherslumál, en talning atkvæða í alvöru kosningum er verkefni sem ekki er hægt að tölvuvæða vegna svikahættu. Þá er ekki hægt að koma við marktækri endurtalningu. Verkefnið á eftir að auka tortryggni í garð kosninga hér á landi eins og gerðist í Noregi sem rifti hliðstæðum samningi við sama kerfi 2015 og minnka þátttöku eins og þar (varkárir kjósendur munu ekki nota slíkt kerfi) – og gefa tæknimönnum færi á að hagræða niðurstöðum og öðrum svikum (höfum í huga að tölvuvæðing kjörskráa og númering atkvæðagreiðsluseðla getur ógnað leynd). Netkosningar í Eistlandi voru á síðasta ári teknar út af alþjóðlegum sérfræðingahópi og eru þær galopnar fyrir svikum, sem er auðvitað sérstakt fyrir næsta nágranna og óvin rússneska ríkisins sem stundar umfangsmiklar netaðgerðir eins og önnur stórveldi.
Myndun upplýsingatækniiðnaðar
Samkvæmt mælingum World Intellectual Property Organization á árinu 2012 eignuðust Finnar 75 einkaleyfi í upplýsingatækni það ár, Svíar 73 og Ísland 6 – miðað við hverja milljón íbúa í ríkjunum. Þessar tölur segja allt sem segja þarf um áherslur ríkisstjórna á málaflokkinn.
Ríkið leikur aðalhlutverkið í þessu máli. Bæði með fjármögnun rannsókna- og tæknisjóða og með endurnýjun eigin vinnubragða (munum að ríkið er stærsti handhafi og notandi upplýsinga í landinu), en við slíka endurnýjun eiga að verða til fjöldi nýrra upplýsingakerfa sem í framhaldinu geta orðið útflutningsvara. Slík kerfi á að gera af markaðsaðilum en ekki af tölvudeildum ríkisins, en ríkið á að kosta þau að miklu leyti og hagnýta þau. Ef ríkið breytir störfum sínum seint og illa verða tækifærin til nýsköpunar að sama skapi færri.
Áhugaleysi ríkisins á að endurnýja vinnubrögð sín með tölvuvæðingu eru því ekki aðeins í andstöðu við réttmætar væntingar íbúa, heldur valda minni útflutningstekjum en annars væri. Flestar atvinnugreinar njóta stuðnings ríkisins með ýmsu móti (t.d. með lagasetningu, tollvernd og fjárstuðningi) og ekki síður orkuvinnsla og stóriðja (jafnvel olíuleit) og er forgangsröðun þess óskiljanleg. En stefna stjórnmálanna er vissulega afdráttarlaus.
Veik aðild ríkisins að uppbyggingu upplýsingatækniiðnaðar veikir stöðu frumkvöðla, en þeir eru ofurseldir fjármagni frá sterkum fyrirtækjum (jafnvel sjóðum í eigu ríkisins) til þess að framkvæma hugmyndir sínar og hagnaður af þeim rennur því mögulega í aðra vasa en þeirra.
Fagþekking
Eftir að tölvustuðningur og -þekking í Stjórnarráðinu var veikt á síðasta áratug síðustu aldar hefur þekkingu á málaflokknum verið sárlega ábótavant. Það tekur til allra verkefna og t.d. kvarta söluaðilar búnaðar (vélbúnaðar og hugbúnaðar) um að ríkið sé afleitur kaupandi. Algengt er að ákveðin mál í þróun upplýsingatækni séu ákvörðuð af samráðshópum frá ráðuneytum þar sem jafnvel enginn hefur fagþekkingu. Þá er stjórnun málaflokksins stundum í höndum skrifstofustjóra sem ekki hafa slíka þekkingu heldur. Með ólíkindum er að einstaklingum sem rétt kunna á símann sinn skuli falin ábyrgð á upplýsingatæknimálum heils ríkis. Ekki síður að þeir starfsmenn skuli treysta sér til að taka ákvarðanir í málaflokknum. Ekki þarf að leita langt eftir alvarlegum mistökum – allt frá tölvuvæðingu skóla til kaupa á mannauðs- og fjárhagskerfis.
Lokaorð
Ljóst er að íslensk stjórnvöld hafa vanrækt þróun og uppbyggingu upplýsingatækni í eigin þágu – að mynda grundvöll gagnsæis og samráðs við íbúa – og skeyta nánast ekki um myndun upplýsingatækniiðnaðar. Þau eru þess ekki umkomin að leiða þróun samfélagsins á þessu sviði vegna þekkingarleysis (veikrar innri uppbyggingar) og það svo að almannahagur felst jafnvel í því að ríkið geri ekki neitt í málinu við núverandi aðstæður. Þá hafa frelsishugmyndir netsins m.a. um jafna stöðu íbúa ekki komið til framkvæmda. Þó má rökstyðja að ekkert eitt afl hafi um þessar mundir eins mikil áhrif á opinbera þjónustu og samfélagið allt og upplýsingatæknin og netið.
Tala má um stórfellda vanrækslu – og í næstu tveimur greinum (inngangsgreinina að greinaflokkinum má sjá hér) er rætt um af hverju við erum að missa og hvaða áhrif hún virðist hafa á stjórnmál.