Inngangur bókarinnar

Þessi bók er um Alþingi og alþingismenn. Alþingi er tákn sjálfstæðis þjóðarinnar og ákvarðanir þess varða nánast alla Íslendinga. Miklar andstæður móta ímynd stofnunarinnar; annars vegar er hún æðsta valdastofnun ríkisins og nýtur virðingar eins og allt vald gerir og hins vegar er hún umfjöllunarefni daglegrar stjórnmálabaráttu og sýnist sitt hverjum um meðferð valdsins.

Alþingi er á ákveðinn hátt kennarinn í íslensku samfélagi. Það mótar ekki aðeins reglur um alla starfsemi þess heldur er það leiðandi í umræðu og helsta stjórnunarafl ríkisins. Þá er Alþingi hluti af ríkisvaldinu, en ákvarðanir þess byggjast meðal annars á því að halda uppi sannleikanum í samfélaginu.

Bókin er ádrepa um Alþingi. Hún gerir ekki tilkall til að vera kennslubók fyrir kennarann, en tekur til skoðunar nokkur mál sem brenna á samtíðinni. Bókin byggist á gögnum úr gagnagrunnum Alþingis frá 1991–2018, þann tíma sem þingið hefur starfað í einni deild, en einnig á minni rannsóknum og samanburði við Folketinget (danska þjóðþingið). Ekki hefur verið unnið úr þessum gögnum áður með sama hætti og hér er gert.

Sjónum er beint að Alþingi sjálfu og félagsvísindalegum viðfangsefnum sem stjórnmálin glíma við og þessi gögn varpa ljósi á, og eru þau sett í fræðilegt og alþjóðlegt samhengi.

Þessi bók er í stórum dráttum um fernt: (i) Um framkvæmd stjórnskipunarlaga sem kveða á um starfsemi Alþingis og fleira sem varðar Alþingi, (ii) um samfélagsleg einkenni þingmanna og þingmannahópa, og (iii) um jafnrétti á Alþingi, sem alþjóðlegt ákall er um. Gagnagrunnarnir geyma um þau mál ýmsar upplýsingar sem koma til skoðunar nú í miðri #MeToo-byltingunni. Þá er fjallað (iv) um völd, valdaaðstöðu og rentusókn (nánar er fjallað um hugtakið rentusókn í fjórða kafla) gagnvart Alþingi, sem er eitt af einkennum nútíma lýðræðis.

Í fyrsta kafla er rætt um framrás tímans og breytinganna sem hefur ekki haft þau áhrif á Alþingi sem eðlilegt væri. Nýir tímar og nýr skilningur í lagaframkvæmd mótar afstöðu fræðimanna, dómstóla, stjórnsýslu og stjórnmálastarfs í okkar heimshluta. Í reynd kemur endurnýjuð túlkun á ákvæðum alþjóðasamninga, stjórnarskráa og laga og á meginreglum í opinberu starfi í stað þess að endurskrifa þessar reglur.

Hér er fjallað um það hvernig Alþingi framkvæmir stjórnarskrárákvæðið um að frumvarp þurfi þrjár umræður, um aðskilnað valdþátta og um nefndarflutning mála. Ákvæðið um að þrjár umræður þurfi í hvorri þingdeild er frá 1874 og kom fyrst fram í stjórnarskrá Danmerkur á árinu 1849. Á Alþingi og í Folketinget er nú hliðstætt ákvæði fyrir einnar deildar kerfi. Það er túlkað þannig í danska þinginu að í stað umræðna í tveimur deildum hafi komið aðrir öflugir varnaglar til að tryggja vandaða lagasetningu og eru þeir, auk annarra atriða sem hér er fjallað um, að öll mál fái vandaða umfjöllun nefnda og að samráð sé haft við almenning. Á Alþingi er hvorugt skylt samkvæmt þingsköpum og sú þrönga túlkun ríkir að mál þurfi aðeins þrjár umræður í þingsal. Málsmeðferðinni virðist því oft ábótavant.

Þá heimila þingsköp Alþingis nefndarflutning á málum, sem brýtur í bága við stjórnarskrárákvæði, hlutverk aðila, danska og raunar norræna framkvæmd og meginreglur um málsmeðferð þar sem opinber aðili getur ekki tekið mál til meðferðar eða ákvörðunar sem hann hefur áður tjáð sig um.

Að öðru leyti er í fyrsta kafla rætt um endurbætur á störfum þingsins, sem leiddar eru af Stjórnarráðinu, um stöðu minnihlutans, um breytingar sem yrðu ef danska þinglíkanið yrði tekið upp og er þá átt við upptöku málskotsréttar minnihlutans gegn því að málþóf hyrfi, og um lýðræðishættur, ekki síst hættuna af kosningakerfinu.

Í öðrum kafla eru gögn úr þingmannaskrá og Alþingismannatali tekin til greiningar; ættartengsl, þjóðfélagsstaða, menntun og þingreynsla. Þau eru notuð til að skoða úr hvaða félagslega umhverfi alþingismenn koma og hvað einkennir stjórnmálaelítuna (nánar er fjallað um hugtakið elíta í öðrum kafla) að öðru leyti. Fram kemur að stjórnmálaelítan kemur að verulegu leyti frá hærri lögum samfélagsins en við því vara einmitt margir fræðimenn. Fullyrða má að aðstaða almennings til þess að komast áfram í stjórnmálum sé mjög misgóð. Enda þótt stjórnmálaelítan endurnýist hratt, sem í sjálfu sér er einkenni opinnar elítu, þá er hún á hinn bóginn félagslega einsleitur hópur, og er það einkenni lokaðrar elítu.

Sú ályktun er dregin að hópvitund þingmanna kunni að vera nokkuð mikil og samfélagssýn þeirra einsleit. Einnig benda gögn til þess að elítur hér á landi séu nokkuð samloðandi og jafnvel þannig að hópvitund nái milli elítuhópa. Samloðandi elítur opna möguleika á samblæstri og ráðabruggi sem getur lýst sér á marga vegu, en ekki síst í myndun aðgangs að aðstöðu sem ríkisvaldið veitir eða með því að hindra slíkan aðgang.

Þá eru kynnt til sögunnar þrjú hugtök sem öll varða íslenska stjórnmálaelítu. Þau eru (i) hefðbundinn elítismi, sem á við um stöðu yfirstéttar og ættarveldis (nánar er fjallað um hugtakið ættarveldi í öðrum kafla) sem ríkti einkum á 19. öld en dró úr á þeirri 20., (ii) samkeppniselítismi, sem varð allsráðandi í stjórnmálabaráttu millistríðsáranna og einkenndist af baráttu milli stjórnmálaflokkanna sem reyndu að tryggja völd sín á sem flestum sviðum þjóðfélagsins þannig að einstaklingar úr hópi almennings gátu þurft að vera flokksbundnir til að fá opinbera fyrirgreiðslu – rökstyðja má að slíku ástandi fylgi lítil lýðréttindi, og (iii) fagleg fjölhyggja.

Við erum á leiðinni frá því ástandi sem fyrrnefndu hugtökin lýsa, þótt sú ferð virðist sækjast hægar en álitið hefur verið, og áfangastaðurinn er fagleg fjölhyggja, sem þýðir á mannamáli að hver og einn einstaklingur nái árangri á grundvelli eigin verðleika og að ólíkir verðleikar séu metnir til ólíkra starfa og af ólíkum geirum samfélagsins.

Í þriðja kafla er fjallað um jafnréttismál. Barátta kvenna fyrir fullum mannréttindum hefur nú staðið nokkurn veginn óslitið í hálfa aðra öld. Því eru hér gerðar eins ýtarlegar greiningar á stöðu kvenna á Alþingi og gögnin sem unnið er með gefa möguleika á og miðað við kröfur tveggja alþjóðasamninga, annars vegar Kvennasáttmála Sameinuðu þjóðanna og hins vegar Istanbúl-samnings Evrópuráðsins. Báðir þessir samningar hafa verið staðfestir af Íslands hálfu.

Í ljós kemur að þótt hlutfall kvenna á Alþingi sé með því hæsta sem gerist vantar mikið á að jafnri stöðu sé náð. Eldra feðraveldi ríkir að mestu, ekki síst meðal þingmanna úr landsbyggðarkjördæmunum. Konur á þingi vinna meira en karlar og eru oft beðnar um að vinna önnur verk en þeir, og frumvörp þeirra verða síður að lögum. Þær eru því iðjusamar en hafa minni áhrif en þeim ber. Konur á Alþingi eru yngri en karlar, þær eru neðar á framboðslistum og hafa minni þingreynslu. Á þessu er þó verulegur munur milli flokka. Glerþakið gagnvart peningum og völdum í atvinnulífinu virðist halda því konur starfa mest að mjúkum málum. Þá eiga konur erfiðara með að taka þátt í stjórnmálabaráttu og þurfa að hafa meiri verðleika en karlar til að komast að.

Fram kemur að kynferðislegt áreiti og ofbeldi gagnvart konum á þingi er fyrir þeim lifandi veruleiki. Þær mæta ofbeldismenningu sem er samgróin hlutverkaskiptingu kynjanna í svipuðum hlutföllum og evrópskar þingkonur almennt. Hún er þó enn verri hér hvað varðar líkamlegt og efnahagslegt ofbeldi.

Fjórði kafli fjallar um völd, valdaaðstöðu og rentusókn gagnvart Alþingi. Fram kemur að Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn sátu í ríkisstjórnum á tímabilinu verulega umfram það sem atkvæðamagn þeirra sagði til um. Aðrir flokkar fjórflokksins hafa haft tiltölulega lítil völd en flokkar utan hans þó sýnu minnst. Störf flokkanna á Alþingi bera öll einkenni mismunandi valdaaðstöðu þeirra.

Þá er rætt um stjórnmálaágalla, ekki síst rentusókn, og hvernig þeir birtast í gögnunum. Megineinkennin eru áhersla þingmanna á eigin hagsmuni, bæði vegna sjálfra sín og ekki síður vegna kjördæmanna í því skyni að fá endurkjör. Kosningahegðun kjósenda er breytileg og berast nýjar hugmyndir síður til landsbyggðarinnar en til höfuðborgarsvæðisins, auk þess sem flokkstryggð er þar mikil og vægi atkvæða mikið. Rentusókn landbúnaðar og sjávarútvegs gagnvart Alþingi, sem leidd er af landsbyggðarþingmönnum, stingur í augun og virðist samofin stjórnmálum landsbyggðarinnar og órjúfanlegur hluti af starfshefðum Alþingis.

Í þessari bók kemur fram að þörf er fyrir greinandi og gagnrýna hugsun á mörgum sviðum til að færa stjórnmálastarf, stjórnmálahefðir og starfshætti á Alþingi í nútímahorf þannig að það verði til fyrirmyndar.

Það er von höfundar að þessi bók leiði til bættra stjórnarhátta, valdi breytingum á félagslegri samsetningu þingmanna, auki jafnrétti á Alþingi, dragi úr rentusókn og stuðli að breytingum á kosningakerfinu. Markmið bókarinnar er að benda á að hægt er að takast á við þessi verkefni samkvæmt nýjum viðmiðum.

Um rannsóknina að baki bókinni

Til grundvallar bókinni eru gögn úr samþættum gagnaskrám Alþingis frá árunum 1991-2018, einkum úr: Þingmálaskrá, þingmannaskrá og Alþingismannatali. Þeim er fundinn viðeigandi skýringarrammi með túlkun fræðilegra heimilda, bæði innlendra og alþjóðlegra, og eru gögn túlkuð í ljósi fræðikenninga. Þá var sérstaklega aflað upplýsinga um Folketinget. Rannsókn á kynbundnu ofbeldi á Alþingi fólst í því að endurtaka rannsókn Alþjóða-þingmannasambandsins (IPU) og Evrópuráðsins frá 2018.

Unnið var með 1.796 þingmannafærslur sem taka til 258 þingmanna.

Nálgun viðfangsefnisins er að skoða kenningar um elítur og meta ættartengsl, þjóðfélagsstöðu, menntun og þingreynslu þingmanna í ljósi þeirra. Þá er yfirlit um femínisma notað til þess að skoða og meta mismunun milli kynjanna í þinggögnunum og niðurstöður endurtekinnar rannsóknar frá IPU upplýsa um kynbundið ofbeldi á Alþingi. M.a. er fjallað um íslenskar rannsóknir á elítum og á femínisma. Kenningar almannavalsskólans um stjórnmálaágalla, einkum um rentusókn, eru raktar til þess að meta og skoða valdastöðu og nefndasetur þingflokka og þingmanna ólíkra landshluta.

Þeim aðferðum er beitt að gögn eru oftast flokkuð í 2-5 flokka:  Stjórnmálaflokkar (5), konur – karlar (2), höfuðborgarsvæðið – landsbyggð (2), ráðuneytum er slegið saman (9) og nefndum er slegið saman (9), nema einu sinni. Tímaeiningar eru yfirleitt þrjár: Fyrra tímabil: 1991-2003, síðara tímabil: 2004-2018 og staðan á árinu 2018 – en fyrir kemur að notuð eru kosningaár.

Umsögn Ólafs Þ. Harðarsonar

„Skörp, málefnaleg og gagnrýnin bók um Alþingi og starfshætti þess og nýstárleg talnagreining úr gagnagrunnum Alþingis. Mikilvægt framlag til íslenskrar stjórnmálafræði og aukins skilnings á íslenskum stjórnmálum.“

– Dr. Ólafur Þ. Harðarson, prófessor við stjórnmálafræðideild Háskóla Íslands.

Umsögn Páls Hreinssonar

„Síðustu tvo áratugi hafa allar málsmeðferðarreglur og stjórnskipulag dómstóla og stjórnsýslu verið endurnýjuð. Það er bara Alþingi, sem ekki hefur farið í heildarendurskoðun með málsmeðferð sína.“

Í bókinni „er teflt fram hugmyndum og dæmum sem öll eru verðug umræðu og eiga vonandi eftir að leiða til endurskoðunar á þingskaparlögum og stjórnarskrá.“

– Dr. Páll Hreinsson, forseti EFTA-dómstólsins.

Umsögn Guðbjargar Lindu Rafnsdóttur

„Í kaflanum um stjórnmálaelítuna koma fram gagnlegar upplýsingar fyrir þá sem hafa áhuga á félagslegri lagskiptingu og jöfnuði, svo sem að þeir sem eru úr hærri lögum samfélagsins hafa almennt sterkari stöðu á þinginu en aðrir og valdamestu þingmennirnir hafa fæðst inn í elítuna. Hér er á ferðinni kærkomin bók, enda eru elíturannsóknir fáar hér á landi.“

– Dr. Guðbjörg Linda Rafnsdóttir, prófessor í félagsfræði við Háskóla Íslands.

Umsögn Hönnu Birnu Kristjánsdóttur

„Fáir hafa fagnað árangri Íslands í jafnréttismálum jafn oft og ákaft og íslenskar stjórnmálakonur, sem þó bæta því við að enn sé langt í land á þeirra eigin starfsvettvangi.“ Hér „er staðfest með afgerandi hætti að íslensk stjórnmál – vinnubrögðin, menningin og umræðan – verða að breytast til að tryggja konum sömu tækifæri og körlum til þátttöku, áhrifa og valda.“

– Hanna Birna Kristjánsdóttir, ráðgjafi á aðaskrifstofu UN Women í New York og stjórnarformaður Women Political Leaders.

Umsögn Gylfa Zoega

„Áhugaverð greining á störfum Alþingis. Höfundur varpar ljósi á tengsl og bakgrunn alþingismanna.“ Fram koma „áhugaverðar niðurstöður um rentusókn stjórnmálamanna og mismunandi áherslur stjórnmálaflokka þegar kemur að sérhagsmunum og almannahagsmunum. Bókin svarar þeirri spurningu vel hverjir alþingismenn séu, hvernig þeir tengjast og hvað vakir fyrir þeim.

– Dr. Gylfi Zoega, prófessor við hagfræðideild Háskóla Íslands og nefndarmaður í peningastefnunefnd Seðlabankans.